法治日報記者 朱寧寧
(資料圖)
5月19日，是第13個“中國旅游日”，今年的活動主題為“美好中國，幸福旅程”。
今年是首部旅游法頒布施行十周年。2013年4月25日，十二屆全國人大常委會第二次會議高票通過旅游法。該法自同年10月1日起施行。自此，我國旅游業(yè)發(fā)展開啟了依法興旅、依法治旅的新階段。
旅游法施行以來，對規(guī)范旅游市場秩序、維護(hù)旅游者合法權(quán)益、調(diào)動經(jīng)營者積極性、提升文明旅游水平、保護(hù)和合理開發(fā)旅游資源、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展起到了重要作用，依法治旅成效彰顯。
旅游業(yè)是滿足人民群眾美好生活和精神文化需求的幸福產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2019年國內(nèi)旅游人數(shù)60億人次，旅游總收入6.63萬億元，比2013年翻了近1番。與此同時，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，特別是受疫情的影響，旅游業(yè)發(fā)展中還存在一些問題亟待解決，不合理低價游、誘騙游客購物和消費、景區(qū)票價貴等現(xiàn)象仍然存在。
近年來，在線旅游、旅游預(yù)售、自助旅游等旅游發(fā)展新形勢、新問題也不斷出現(xiàn)。在推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、進(jìn)一步促進(jìn)文旅融合的大背景下，旅游法部分條款內(nèi)容也亟待修改。
究竟該如何修改旅游法？修法的重點應(yīng)當(dāng)放在哪些方面？近日，一些業(yè)內(nèi)人士接受《法治日報》記者采訪，圍繞旅游法修改提出了多方面建議。
落實地方旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制
新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品、新模式、新景區(qū)、新市場。應(yīng)當(dāng)看到，旅游法施行以來，旅游業(yè)發(fā)展的時代背景已發(fā)生巨大變化。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、科技創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+”理念等引領(lǐng)旅游業(yè)不斷發(fā)展，旅游業(yè)由過去的觀光向觀光、休閑、度假全面轉(zhuǎn)型。
“旅游業(yè)的全面轉(zhuǎn)型升級，本質(zhì)上就是新型旅游關(guān)系的形成和旅游秩序的重構(gòu)。以現(xiàn)行旅游法為主體的旅游法治體系難以有效規(guī)范和充分保障旅游秩序和旅游關(guān)系的重構(gòu)，修法十分必要且迫切。在這一時代背景下，旅游法修改必須有所回應(yīng)。”湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院系主任湯靜說。
在她看來，旅游法修改首先應(yīng)創(chuàng)新旅游法立法模式，采用旅游基本法和旅游專項法規(guī)有機(jī)結(jié)合方式。“具體來說，在基本法當(dāng)中明確立法根本宗旨與目的，專項法規(guī)則主要從公法角度動員和調(diào)動國家公權(quán)力，鼓勵為旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，以促進(jìn)和振興旅游產(chǎn)業(yè)及旅游服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。”
湯靜認(rèn)為，落實地方旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制也應(yīng)當(dāng)是修法的重點。“現(xiàn)行旅游法確立的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制明確了國家層面的具體要求，對如何構(gòu)建地方旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制及其內(nèi)容則賦予地方政府相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，由此也導(dǎo)致地方旅游綜合利用協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建并不十分理想且運行不暢。”湯靜強(qiáng)調(diào)說，在旅游業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級和向高質(zhì)量目標(biāo)發(fā)展的一段時期內(nèi)，政府的旅游綜合協(xié)調(diào)職能是根本保障。從法律視角看，落實地方旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制是旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展法治保障之基石。
對“不合理低價游”綜合施治
作為我國首部旅游法，旅游法十分注重保障旅游者的權(quán)益。旅游法的主要內(nèi)容都是圍繞保護(hù)旅游者權(quán)益設(shè)計的，不僅在總則里有若干原則性規(guī)定，而且專設(shè)了旅游者一章，在旅游經(jīng)營、旅游安全和旅游合同等章節(jié)中，都貫穿了對旅游者權(quán)益保護(hù)的理念。這其中，治理和打擊零負(fù)團(tuán)費的內(nèi)容更是被視為旅游法的最大亮點。
旅游法將零負(fù)團(tuán)費稱為“不合理低價游”，是指團(tuán)隊旅游的價格低于出游成本的價格且沒有合理理由，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是團(tuán)隊游價格是否低于地方旅游行業(yè)組織公布的基準(zhǔn)價的30%。
然而十年過去了，從實踐看，旅游法對于零負(fù)團(tuán)費的治理效果非常一般。盡管旅游監(jiān)管部門曾多次對其采取聲勢浩大的專項整治行動，但此種模式卻依然沒有消除，甚至愈演愈烈。強(qiáng)迫游客購物等事件屢有發(fā)生，導(dǎo)游因游客未能乖乖掏腰包消費而辱罵游客的視頻更是經(jīng)常沖上熱搜。為此，及時修法、加大對“不合理低價游”懲處力度的呼聲不斷。一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，修改旅游法的一個重點，應(yīng)進(jìn)一步完善旅游法第三十五條關(guān)于“不合理低價游”、強(qiáng)迫消費有關(guān)制度。
“要徹底解決零負(fù)團(tuán)費這個旅游業(yè)的難題，首先要解決地方保護(hù)主義的問題。”分析不合理低價旅游緣何蔓延至今，文化和旅游部法治專家委員會委員、北京第二外國語學(xué)院文化旅游法規(guī)中心副主任王天星認(rèn)為有多種原因，包括旅游者消費意識不夠成熟、旅行社行業(yè)競爭過于激烈、旅游執(zhí)法不夠嚴(yán)格以及地方政府保護(hù)等多方面因素，但最重要的原因就是存在旅游目的地的地方保護(hù)主義。因此，治理不合理低價游，首要的就是地方政府必須堅守政府本位和宗旨，相關(guān)政府部門切實履行好法定職責(zé)，對于旅游中出現(xiàn)的強(qiáng)迫購物、出售假冒偽劣商品、誘導(dǎo)購物、虛假標(biāo)價等行為，根據(jù)情節(jié)依照治安管理處罰法嚴(yán)格執(zhí)法，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。同時，對于明知不合理低價旅游自愿參加、在事后又以此向旅游行政部門投訴的，應(yīng)不予受理。
文化和旅游部法治專家委員會委員、浙江大學(xué)城市學(xué)院文化和旅游法治研究中心執(zhí)行主任胡斌認(rèn)為，“不合理低價游”的說法本身值得商榷。從市場的角度看，零負(fù)團(tuán)費作為旅行社的一種經(jīng)營模式，主要通過購物回扣來彌補(bǔ)團(tuán)費，因為團(tuán)費低，市場需求很大。雖然旅行社的這一做法不符合法律規(guī)定，但由于在實際執(zhí)法過程中相關(guān)部門力量有欠缺，導(dǎo)致是否有回扣等無法查實，所以實踐中確實存在認(rèn)定上的困難。鑒于此，胡斌建議，在修改旅游法時，針對“不合理低價游”，應(yīng)考慮建立跨部門的協(xié)作機(jī)制，在設(shè)定罰則時將市場監(jiān)管部門作為行政執(zhí)法主體納入進(jìn)來。“總之，治理零負(fù)團(tuán)費不能僅考慮對旅行社的監(jiān)管，還應(yīng)該從購物店的角度去進(jìn)行監(jiān)管。”胡斌說。
及時對新業(yè)態(tài)新問題作出回應(yīng)
在線旅游、民宿、數(shù)字文旅、沉浸式劇本殺……近些年，旅游行業(yè)出現(xiàn)了諸多新的行業(yè)發(fā)展趨勢。
“修改旅游法應(yīng)當(dāng)對新業(yè)態(tài)作出及時回應(yīng)，這是修法重點內(nèi)容。”胡斌認(rèn)為應(yīng)從多個方面對旅游法作出調(diào)整。
首先，明確新業(yè)態(tài)的法律地位，在充分論證的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加許可，建立一定的制度規(guī)范。其次，對涉及新業(yè)態(tài)民事關(guān)系的制度，要充分銜接民法典的規(guī)定，妥善設(shè)計與新業(yè)態(tài)相關(guān)的合同訂立、合同履行、合同解除以及侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)、自甘風(fēng)險免責(zé)等系列制度。最后，從游客權(quán)益保障角度規(guī)制新業(yè)態(tài)。例如，明確游客個人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全、老年人的非數(shù)字化服務(wù)和殘疾人的無障礙服務(wù)、在線旅游的執(zhí)法管轄、自助游的救援及費用等問題。
此外，還應(yīng)充分引入標(biāo)準(zhǔn)作為軟法治理的手段。“在法律制度尚不成熟的情況下，以‘標(biāo)準(zhǔn)+合規(guī)’的方式對新業(yè)態(tài)進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)制。換言之，只要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的要求就認(rèn)為已經(jīng)做到了法律上的合規(guī)。對高風(fēng)險旅游項目的安全監(jiān)管就可以用這種方式。”胡斌說。
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